СЕРІЯ НОТАТОК ПРО СВІТОВИЙ ФРОНТИР РОЗВИТКУ. НОТАТКИ З АФРИКИ 3: Ботсвана (Частина I)
Карта Ботсвани / Джо Стадвелл
Huxley продовжує публікувати серію нотаток про Африку як про світовий фронтир розвитку. Наступним об’єктом Джо Стадвелла стала Республіка Ботсвана — одна з розвинених африканських країн.
Свого часу Джо Стадвелл прославився як автор бестселера «Азійська модель управління» («Як працює Азія»). Сподіваємося, що замітки Стадвелла допоможуть нам розібратися і в тому, як працює Україна.
Ботсвана є одним із двох видатних прикладів успішного розвитку країн Африки. У тому сенсі, що це держава, яка після здобуття незалежності, всього за одне покоління, перейшла від бідності до рівня доходу вище середнього, тобто з четвертого на другий рівень доходу за шкалою Світового банку (інша справжня історія успіху — крихітна острівна держава Маврикій).
Ботсвана надає два важливих уроки іншим країнам, що розвиваються, особливо африканським.
По-перше, в тому, як Ботсвана змогла перетворити традиційну місцеву аристократичну правлячу структуру, очолювану вождями племен, на сучасну, національну, демократичну політичну структуру, в якій інтереси еліт були враховані достатньою мірою, щоб вони погодилися прийняти реформи.
По-друге, своїми успіхами й прорахунками, які стали наслідком того, що бідна, але добре керована, багата на природні ресурси держава вирішила слідувати традиційним економічним рекомендаціям про те, як використовувати природні багатства для розвитку своєї економіки.
Ботсвана склалася в колоніальну епоху як велика і здебільшого пустельна територія, оточена так званими державами поселенців (держави поселенців — це суверенні держави, що були колонізовані мігрантами-поселенцями, чиї нащадки зберігають політичне панування над корінними народами — прим. ред.), керованими білою меншістю, — Південною Африкою, Південною Родезією (Зімбабве) та Намібією.
Як і в Намібії, основним життєздатним видом економічної діяльності був випас худоби на напівпосушливих землях. Спадкоємцем трону найбільшої «племінної» групи (термін, який використовували британці, хоча більшість кожного з восьми означених «племен» була асимільована, а не походить від спільних предків) був Серетсе Кхама.
Понад п’ять років він провів у засланні, оскільки його шлюб із білою британкою визнали неприйнятно провокаційним для південноафриканського уряду апартеїду.
Проте після повернення 1956 року Кхама тісно співпрацював з останнім британським комісаром, щоб запустити розвиток національних інститутів управління.
Спочатку Законодавчу раду було розділено нарівно між африканськими та європейськими представниками, причому африканці обиралися підняттям рук, що гарантувало перевагу аристократам, які володіють худобою.
Коли політизована Ботсвана, як називають гірників цієї країни, що працюють у Південній Африці, сформувала радикальну політичну партію, Кхама відповів створенням партії істеблішменту, очолюваної африканськими членами Законодавчої ради. Демократична партія Ботсвани (ДПБ) продовжує домінувати в політиці держави й до сьогодні.
Кхама укладав союзи з усіма прихильниками національної, нехай навіть консервативної, політичної програми. Найважливішим був союз із Кветт Масіре, сином вождя області Бангвакетсе, де проживала друга за чисельністю група населення.
Він був обраний до Законодавчої ради і згодом став віцепрезидентом Ботсвани, а потім її другим президентом. Масіре був дуже успішним підприємцем у галузі сільського господарства.
Британці підтримували й навчали команду Кхами, що дало їй змогу в останні роки колоніального правління діяти самостійно й дуже ефективно, займатися розробкою політики та подавати заявки на гранти Британському міністерству у справах колоній.
Хоча Кхама був консервативним аристократом, він твердо відстоював принцип расової рівності. У 1962 році він вніс пропозицію до Законодавчої ради про створення спеціального комітету з питань расової дискримінації.
Опублікований комітетом звіт став основою для припинення расової сегрегації, яка була неофіційною, але повсюдною.
Так само Кхама запобіг спробам нечисленної білої спільноти в Ботсвані зберегти політичне представництво — тобто ту саму кількість членів парламенту, що й африканська більшість.
Кхама змусив політичних лідерів білої меншості змиритися з реальністю правління африканської більшості, а також переконав вождів восьми «племінних» груп передати ключові повноваження новому національному уряду.
За умовами конституції після здобуття незалежності вожді не могли балотуватися до законодавчих органів, а натомість обіймали довічні посади в консультативній Палаті вождів.
«Консультативний» означало безсилий. Крім того, згідно з конституцією, було створено Окружні ради, яким разом із персоналом, офісами й транспортними засобами було передано більшу частину функцій місцевого самоврядування, що раніше належала вождям і племінним радам.
Вождям виплачували стипендію і надавали посади на умовах ex officio в Окружних радах (ex officio — латинський термін, означає посаду, якою дехто наділяється завдяки титулу, котрим володіє — прим. ред.). На той час, коли вони усвідомили весь ступінь втрати своєї влади, було вже занадто пізно.
Кхама, його уряд і ДПБ також намагалися забезпечити економічну підтримку своєму електорату. 1963 року було створено Національний банк розвитку для цільового кредитування заможних власників великої рогатої худоби під буріння свердловин у західних межах племінних заповідників, що простягаються до піщаного вельду Калахарі.
Колоніальна стратегія субсидування великих тваринників поєднувала значне розширення державних ветеринарних служб і — в 1964-1965 роках — будівництво огорож для захисту від поширення спалахів ящуру.
ДПБ додала до цієї програми націоналізацію бойні Ботсвани на кордоні з Південною Африкою, що дало змогу збільшити прибуток від продажу м’яса власниками великої рогатої худоби, які передавали бойні переважну більшість поголів’я.
Після здобуття незалежності новостворена Комісія з м’яса Ботсвани стала відшкодовувати за рахунок уряду збитки під час спадів на ринку яловичини, додатково субсидуючи інтереси власників великої рогатої худоби.
Серед засновників і ключових прихильників ДПБ домінували нижні верстви амбітних аристократів та інших підприємців, які прагнули нарощування бізнесу, отримання кредитів і субсидій тваринництву.
Коли в березні 1965 року відбулися вибори згідно з новою конституцією, ДПБ провела агресивну кампанію в сільській місцевості — як зазвичай, за підтримки місцевого вождя і на користь інтересів власників великої рогатої худоби — і здобула 28 із 31 місця в нових Законодавчих зборах. Серетсе Кхама став прем’єр-міністром, а у вересні 1966 року Ботсвана стала незалежною.
РЕПУТАЦІЯ НАДІЙНОСТІ
Підхід Серетсе Кхами до політики та питань економічного розвитку був прагматичним і консервативним. На відміну від лідерів інших нових незалежних держав, як-от Замбія і Танзанія, Кхама не поспішав наситити державну службу національними кадрами, а натомість чекав, доки не з’являться належно навчені й досвідчені ботсванці.
До середини 1970-х кількість державних службовців Ботсвани збільшилася втричі в рамках загальнонаціональної кампанії з навчання. Однак заміщення експатріантів на найвищих посадах державної служби тільки починалося.
Коли уряду не вистачало місцевих вчителів для його освітньої програми, в Гані та Індії були найняті доступні закордонні викладачі.
Крім того, було набрано велику кількість добровольців з Американського корпусу миру, яким було надано ролі в усіх сферах — від викладання до бюрократичних посад у центральному уряді.
Південноафриканського соціаліста й учасника кампанії проти апартеїду Патріка ван Ренсбурга запросили відкрити «бригади» професійного навчання, до яких було зараховано тисячі молодих людей. Підхід до нарощування державного потенціалу полягав у тому, щоб займатися всім, що працює.
Керівництво ДПБ також прагнуло подавати особистий приклад. Ключовими були расова інтеграція та ощадливість. Міністри вважали важливим вступати в нові расово-інтегровані (без сегрегації — прим. ред.) спортивні та соціальні клуби, які були створені в столиці Габороні.
Що стосується ощадливості, Серетсе Кхама був єдиним міністром уряду, який літав першим класом. Віцепрезидент Масіре та інші міністри подорожували економкласом.
Найкращі людські ресурси уряду були залучені до відділу планування, який об’єднали з міністерством фінансів. Так виникло Міністерство фінансів і планування розвитку (MFDP). Його очолив Кветт Масіре.
Він сформулював цілі економічного розвитку у формі перехідних п’ятирічних планів, які затверджувалися законодавчо і тому не могли бути змінені без схвалення парламенту.
За Масіре економісти-експатріанти на чолі з південноафриканцем Квіллом Германсом, який навчався в Оксфорді та Гарварді, і британцем Пітером Ленделл-Міллсом, який закінчив Кембридж, створили для Ботсвани одну з найкращих репутацій в Африці завдяки продуманому плануванню допомоги та цільовому витрачанню грантових коштів.
Уже на початку 1970-х років більше фінансової допомоги на душу населення в Африці отримували тільки Конго та Габон.
Ботсвана у 1966 році вирізнялася прихильністю до колективних дій з метою національного розвитку, прагматичним підходом «все, що працює» і бюрократією планування, що зароджувалася, характерною для найуспішніших держав Східної Азії, які розвиваються.
Коли іноземні компанії відкрили в Ботсвані родовища корисних копалин, уряд був готовий забезпечити контроль над їхньою експлуатацією.
Першими родовищами, які зацікавили багатонаціональні гірничодобувні компанії, були мідно-нікелеві руди поблизу міста Селебі-Пхікве на сході.
Ще одним була алмазоносна кімберлітова трубка в Орапі, ближче до центральної частини Ботсвани, виявлена південноафриканською компанією De Beers.
Мідно-нікелевий проєкт, що включав три пов’язані між собою копальні, мідеплавильний завод, греблю, залізничну гілку, електростанцію і місто, вимагав інвестицій, що у півтора раза перевищували валовий внутрішній продукт (ВВП) Ботсвани в 1968–1969 роках.
Масіре і Херманс подбали про те, щоб усі інвестиційні ризики, включно з борговими гарантіями, лягали на гірників та фінансові агентства, які були залучені до проєкту.
Ботсвана отримала безкоштовну 15-відсоткову частку в акціонерному капіталі як ціну ліцензії на видобуток корисних копалин, водночас роялті мали виплачувати з операційного прибутку на додачу до корпоративного податку на прибуток і утриманого податку на дивіденди.
Правильність підходу уряду Ботсвани підтвердилася, коли ціни на мідь і нікель впали, а копальня так і не стала прибутковою. Однак завдяки шахтам фінансувалося будівництво електро- й водоканалів Ботсвани, а також дорожньої інфраструктури.
Саме алмазна копальня Orapа, відкрита 1971 року, змінила майбутнє Ботсвани. За перший повний 1972 рік компанія Orapa виробила 2,5 млн каратів алмазів, що дало за рахунок 15% частки держави і від податків 10% державних доходів.
De Beers зажадала подвоїти узгоджений рівень видобутку і почала розробку ще двох алмазовмісних трубок за 40 кілометрів від селища Летлхакане.
Група планування Ботсвани дослухалася до поради незалежних консультантів і застерегла, що початковий контракт буде переглянутий у разі «екстраординарного» розвитку подій.
Цей пункт було введено в дію, і уряд зажадав, щоб підприємство стало спільним із частками 50:50, водночас De Beers, як і раніше, брала на себе всі інвестиційні витрати.
На перемовини пішло три роки, проте південноафриканська компанія врешті-решт поступилася, при тому, що з урахуванням податків нова угода приносила Ботсвані 65–70% прибутку.
У 1976 році, через рік після підписання угоди про спільне підприємство, De Beers оголосила про відкриття кімберлітової трубки на півдні Ботсвани в Джванензі.
Там, де Oрапa давала 80 каратів на сто тонн видобутого матеріалу, а Летлхакане 30, Джваненг давав 140 каратів, що зробило його найприбутковішим алмазним рудником у світі.
Після того як запрацювали всі три основні ділянки, частка Ботсвани у світовому видобутку алмазів з 1982 року склала близько 25% і продовжує зростати.
Група планування Ботсвани домоглася інших важливих результатів щодо режиму зовнішньої торгівлі країни. Після здобуття незалежності Пітер Ленделл-Міллс приступив до перегляду умов членства Ботсвани в Південноафриканському митному союзі (SACU), які не переглядалися з 1910 року.
Група планування уклала угоду з Ботсваною на основі поточних митних надходжень з коефіцієнтом 1,42, щоб компенсувати тарифний режим, встановлений Південною Африкою.
Результатом стало негайне збільшення митних надходжень з 1,4 млн рендів 1968 року, в останній рік застосування старої формули, до 5,14 млн рендів 1969 року.
Коли в 1970-х роках почалася розробка шахт, потрібен був імпорт великої кількості оподатковуваного митом обладнання та прискорення економічного зростання.
Це, своєю чергою, стимулювало подальший імпорт — митні надходження істотно зросли, що допомогло Ботсвані збалансувати свій поточний бюджет з 1972 року.
1976 року Квілл Германс очолив запуск внутрішньої валюти Ботсвани – пули. Раніше Ботсвана використовувала південноафриканський ренд, проте MFDP хотів мати національну валюту, щоб валютні резерви, створені завдяки експорту корисних копалин, перебували у віданні нового центрального банку Ботсвани.
Національна валюта в поєднанні з місцевим контролем за рухом капіталу також дозволила Ботсвані обмежити підвищення курсу пули під час гірничодобувного буму і таким чином захистити інтереси експортерів великої рогатої худоби.
У перші два десятиліття після здобуття незалежності економіка Ботсвани зростала більш ніж на 13 відсотків на рік, оскільки видобуток корисних копалин становив половину ВВП.
Частка від видобутку корисних копалин у державних доходах зростала ще швидше, до чверті доходів у середині 1970-х років і понад половини в середині 1980-х років.
Водночас репутація Ботсвани в галузі планування та реалізації проєктів допомогла підтримати високий рівень іноземної допомоги.
У другій половині 1970-х років допомога, як і раніше, становила чверть усіх державних витрат Ботсвани. З однієї з найбідніших країн світу Ботсвана перетворилася на державу, стурбовану тим, як використовувати надлишки.
