СЕРИЯ ЗАМЕТОК О МИРОВОМ ФРОНТИРЕ РАЗВИТИЯ. ЗАПИСКИ ИЗ АФРИКИ 3: Ботсвана
Карта Ботсваны / Джо Стадвелл
Huxley продолжает публиковать серию заметок об Африке как о мировом фронтире развития. Следующим объектом Джо Стадвелла стала Республика Ботсвана — одна из развитых африканских стран.
В свое время Джо Стадвелл прославился в качестве автора бестселлера «Азиатская модель управления» («Как работает Азия»). Надеемся, что заметки Стадвелла помогут нам разобраться и в том, как работает Украина.
Б
отсвана является одним из двух выдающихся примеров успешного развития стран Африки. В том смысле, что это государство, которое после обретения независимости, всего за одно поколение, перешло от бедности к уровню дохода выше среднего, то есть с четвертого на второй уровень дохода по шкале Всемирного банка (другая подлинная история успеха — крошечное островное государство Маврикий). Ботсвана преподает два важных урока другим развивающимся странам, особенно африканским.
Во-первых, в том, как Ботсвана смогла преобразовать традиционную местную аристократическую правящую структуру, возглавляемую вождями племен, в современную, национальную, демократическую политическую структуру, в которой интересы элит были учтены в достаточной степени, чтобы они согласились принять реформы.
Во-вторых, своими успехами и просчетами, ставшими следствием того, что бедное, но хорошо управляемое, богатое природными ресурсами государство решило следовать традиционным экономическим рекомендациям о том, как использовать природные богатства для развития своей экономики.
Ботсвана сложилась в колониальную эпоху как большая и в основном пустынная территория, окруженная так называемыми государствами поселенцев (государства поселенцев — это суверенные государства, которые были колонизированы мигрантами-поселенцами, чьи потомки сохраняют политическое господство над коренными народами — прим. ред.), управляемыми белым меньшинством, — Южной Африкой, Южной Родезией (Зимбабве) и Намибией.
Как и в Намибии, основным жизнеспособным видом экономической деятельности был выпас скота на полузасушливых землях. Наследником трона крупнейшей «племенной» группы (термин, который использовали британцы, хотя большинство каждого из восьми обозначенных «племен» были ассимилированы, а не произошли от общих предков) был Серетсе Кхама.
Более пяти лет он провел в ссылке, поскольку его брак с белой британкой был сочтен неприемлемо провокационным для южноафриканского правительства апартеида. Тем не менее по возвращении в 1956 году Кхама тесно сотрудничал с последним британским комиссаром, чтобы запустить развитие национальных институтов управления.
Первоначально Законодательный совет был разделен поровну между африканскими и европейскими представителями, причем африканцы избирались поднятием рук, что гарантировало преимущество аристократам, владеющим скотом.
Когда политизированная Ботсвана, как называют горняков этой страны, работающих в Южной Африке, сформировала радикальную политическую партию, Кхама ответил созданием партии истеблишмента, возглавляемой африканскими членами Законодательного совета. Демократическая партия Ботсваны (ДПБ) продолжает доминировать в политике государства по сегодняшний день.
Кхама заключал союзы со всеми приверженцами национальной, пусть даже консервативной, политической программы. Самым важным был союз с Кветт Масире, сыном вождя области Бангвакетсе, где проживала вторая по численности группа населения.
Он был избран в Законодательный совет и впоследствии стал вице-президентом Ботсваны, а затем ее вторым президентом. Масире был очень успешным предпринимателем в области сельского хозяйства.
Британцы поддерживали и обучали команду Кхамы, что позволило ей в последние годы колониального правления действовать самостоятельно и очень эффективно, заниматься разработкой политики и подавать заявки на гранты Британскому министерству по делам колоний.
Хотя Кхама был консервативным аристократом, он твердо отстаивал принцип расового равенства. В 1962 году он внес предложение в Законодательный совет о создании специального комитета по вопросам расовой дискриминации. Опубликованный комитетом отчет стал основой для прекращения расовой сегрегации, которая была неофициальной, но повсеместной.
Точно так же Кхама предотвратил попытки малочисленного белого сообщества в Ботсване сохранить политическое представительство — то есть то же количество членов парламента, что и африканское большинство.
Кхама заставил политических лидеров белого меньшинства смириться с реальностью правления африканского большинства, а также убедил вождей восьми «племенных» групп передать ключевые полномочия новому национальному правительству.
По условиям конституции после обретения независимости вожди не могли баллотироваться в законодательные органы, а вместо этого занимали пожизненные посты в консультативной Палате вождей.
«Консультативный» означало бессильный. Кроме того, согласно конституции, были созданы Окружные советы, которым вместе с персоналом, офисами и транспортными средствами была передана большая часть функций местного самоуправления, ранее принадлежавшая вождям и племенным советам.
Вождям выплачивалась стипендия и предоставлялись должности на условиях ex officio в Окружных советах (ex officio — латинский термин, обозначает должность, которой некто наделяется благодаря титулу, коим обладает — прим. ред.). К тому времени, когда они осознали всю степень потери своей власти, было уже слишком поздно.
Кхама, его правительство и ДПБ также старались обеспечить экономическую поддержку своему электорату. В 1963 году был создан Национальный банк развития для целевого кредитования состоятельных владельцев крупного рогатого скота под бурение скважин в западных пределах племенных заповедников, простирающихся до песчаного вельда Калахари.
Колониальная стратегия субсидирования крупных животноводов сочетала значительное расширение государственных ветеринарных служб и — в 1964–1965 годах — строительство ограждений для защиты от распространения вспышек ящура.
ДПБ добавила к этой программе национализацию скотобойни Ботсваны на границе с Южной Африкой, что позволило увеличить прибыль от продажи мяса владельцами крупного рогатого скота, которые передавали скотобойне подавляющее большинство поголовья.
После обретения независимости вновь образованная Комиссия по мясу Ботсваны стала возмещать за счет правительства убытки во время спадов на рынке говядины, дополнительно субсидируя интересы владельцев крупного рогатого скота.
Среди учредителей и ключевых сторонников ДПБ доминировали нижние слои амбициозных аристократов и иных предпринимателей, которые стремились к наращиванию бизнеса, получению кредитов и субсидий животноводству.
Когда в марте 1965 года состоялись выборы в соответствии с новой конституцией, ДПБ провела агрессивную кампанию в сельской местности — как обычно, при поддержке местного вождя и в пользу интересов владельцев крупного рогатого скота — и получила 28 из 31 места в новом Законодательном собрании. Серетсе Кхама стал премьер-министром, а в сентябре 1966 года Ботсвана стала независимой.
РЕПУТАЦИЯ НАДЕЖНОСТИ
Подход Серетсе Кхамы к политике и вопросам экономического развития был прагматичным и консервативным. В отличие от лидеров иных новых независимых государств, таких как Замбия и Танзания, Кхама не торопился насытить государственную службу национальными кадрами, а вместо этого ждал, пока не появятся должным образом обученные и опытные ботсванцы.
К середине 1970-х число государственных служащих Ботсваны увеличилось втрое в рамках общенациональной кампании по обучению. Однако замещение экспатриантов на самых высоких должностях государственной службы только начиналось. Когда правительству не хватало местных учителей для его образовательной программы, в Гане и Индии были наняты доступные зарубежные преподаватели.
Кроме того, было набрано большое количество добровольцев из Американского корпуса мира, которым были предоставлены роли во всех сферах — от преподавания до бюрократических должностей в центральном правительстве.
Южноафриканского социалиста и участника кампании против апартеида Патрика ван Ренсбурга пригласили открыть «бригады» профессионального обучения, в которые были зачислены тысячи молодых людей. Подход к наращиванию государственного потенциала заключался в том, чтобы заниматься всем, что работает.
Руководство ДПБ также стремилось подавать личный пример. Ключевыми были расовая интеграция и бережливость. Министры считали важным вступать в новые расово-интегрированные (без сегрегации — прим. ред.) спортивные и социальные клубы, которые были созданы в столице Габороне.
Что касается бережливости, Серетсе Кхама был единственным министром правительства, который летал первым классом. Вице-президент Масире и другие министры путешествовали экономклассом.
Лучшие человеческие ресурсы правительства были привлечены в отдел планирования, который объединили с министерством финансов. Так возникло Министерство финансов и планирования развития (MFDP). Его возглавил Кветт Масире.
Он сформулировал цели экономического развития в форме переходящих пятилетних планов, которые утверждались законодательно и поэтому не могли быть изменены без одобрения парламента.
При Масире экономисты-экспатрианты во главе с южноафриканцем Квиллом Хермансом, прошедшим обучение в Оксфорде и Гарварде, и британцем Питером Лэнделл-Миллсом, окончившим Кембридж, создали для Ботсваны одну из лучших репутаций в Африке благодаря продуманному планированию помощи и целевому расходованию грантовых средств. Уже в начале 1970-х годов больше финансовой помощи на душу населения в Африке получали только Конго и Габон.
Ботсвана в 1966 г. отличалась приверженностью к коллективным действиям в целях национального развития, прагматичным подходом «все, что работает» и зарождающейся бюрократией планирования, характерной для наиболее успешных развивающихся государств Восточной Азии.
Когда иностранные компании открыли в Ботсване месторождения полезных ископаемых, правительство было готово обеспечить контроль над их эксплуатацией. Первыми месторождениями, которые заинтересовали многонациональные горнодобывающие компании, были медно-никелевые руды вблизи города Селеби-Пхикве на востоке. Еще одним была алмазоносная кимберлитовая трубка в Орапе, ближе к центральной части Ботсваны, обнаруженная южноафриканской компанией De Beers.
Медно-никелевый проект, который включал три связанных между собой рудника, медеплавильный завод, плотину, железнодорожную ветку, электростанцию и город, потребовал инвестиций в полтора раза превышающих валовой внутренний продукт (ВВП) Ботсваны в 1968–1969 годах. Масире и Херманс позаботились о том, чтобы все инвестиционные риски, включая долговые гарантии, ложились на горняков и финансовые агентства, которые были привлечены к проекту.
Ботсвана получила бесплатную 15-процентную долю в акционерном капитале в качестве цены лицензии на добычу полезных ископаемых, при этом роялти должно было выплачиваться из операционной прибыли в дополнение к корпоративному налогу на прибыль и удержанному налогу на дивиденды.
Правильность подхода правительства Ботсваны подтвердилась, когда цены на медь и никель упали, а рудник так и не стал прибыльным. И тем не менее благодаря шахтам финансировалось строительство электро- и водоканалов Ботсваны, а также дорожной инфраструктуры. Именно алмазный рудник Орапа, открытый в 1971 году, изменил будущее Ботсваны. За первый полный 1972 год компания Orapa произвела 2,5 млн каратов алмазов, что дало за счет 15% доли государства и от налогов 10% государственных доходов.
De Beers потребовала удвоить согласованный уровень добычи и начала разработку еще двух алмазосодержащих трубок в 40 километрах от поселка Летлхакане. Группа планирования Ботсваны последовала совету независимых консультантов и оговорила, что первоначальный контракт будет пересмотрен в случае «экстраординарного» развития событий.
Этот пункт был введен в действие, и правительство потребовало, чтобы предприятие стало совместным с долями 50:50, при этом De Beers по-прежнему брала на себя все инвестиционные расходы. На переговоры ушло три года, однако южноафриканская компания в конце концов уступила, при том, что с учетом налогов новая сделка приносила Ботсване 65–70% прибыли.
В 1976 году, через год после подписания соглашения о совместном предприятии, De Beers объявила об открытии кимберлитовой трубки на юге Ботсваны в Джваненге. Там, где Орапа давала 80 каратов на сто тонн добытого материала, а Летлхакане 30, Джваненг давал 140 каратов, что сделало его самым прибыльным алмазным рудником в мире. После того как заработали все три основных участка, доля Ботсваны в мировой добыче алмазов с 1982 года составила около 25% и продолжает расти.
Группа планирования Ботсваны добилась других важных результатов в отношении режима внешней торговли страны. После обретения независимости Питер Лэнделл-Миллс приступил к пересмотру условий членства Ботсваны в Южноафриканском таможенном союзе (SACU), которые не пересматривались с 1910 года.
Группа планирования заключила сделку с Ботсваной на основе текущих таможенных поступлений с коэффициентом 1,42, чтобы компенсировать тарифный режим, установленный Южной Африкой.
Результатом стало немедленное увеличение таможенных поступлений с 1,4 млн рэндов в 1968 году, в последний год применения старой формулы, до 5,14 млн рэндов в 1969 году. Когда в 1970-х годах началась разработка шахт, потребовался импорт большого количества облагаемого пошлинами оборудования и ускорение экономического роста. Это, в свою очередь, стимулировало дальнейший импорт — таможенные поступления существенно выросли, что помогло Ботсване сбалансировать свой текущий бюджет с 1972 года.
В 1976 году Квилл Херманс возглавил запуск внутренней валюты Ботсваны — пулы. Раньше Ботсвана использовала южноафриканский рэнд, однако MFDP хотел иметь национальную валюту, чтобы валютные резервы, созданные за счет экспорта полезных ископаемых, находились в ведении нового центрального банка Ботсваны.
Национальная валюта в сочетании с местным контролем за движением капитала также позволила Ботсване ограничить повышение курса пулы во время горнодобывающего бума и тем самым защитить интересы экспортеров крупного рогатого скота.
В первые два десятилетия после обретения независимости экономика Ботсваны росла более чем на 13 процентов в год, поскольку добыча полезных ископаемых составляла половину ВВП. Доля от добычи полезных ископаемых в государственных доходах росла еще быстрее, до четверти доходов в середине 1970-х годов и более половины в середине 1980-х годов.
В то же время репутация Ботсваны в области планирования и реализации проектов помогла поддержать высокий уровень иностранной помощи. Во второй половине 1970-х годов помощь по-прежнему составляла четверть всех государственных расходов Ботсваны. Из одной из беднейших стран мира Ботсвана превратилась в государство, озабоченное тем, как использовать излишки.
ОТСУТСТВИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВИДЕНИЯ
Однако при использовании излишков Ботсване не хватало видения структурных изменений, которые бы лучше соответствовали ее экономике, потребностям населения. Не было никакого представления об интересах большого количества мелких фермеров и скотоводов в сельской местности, а также о развитии производства и промышленности, для обеспечения работой малоквалифицированных городских жителей.
Национальный лидер Серетсе Кхама и его администрация действовали в основном реактивно, эффективно справляясь с возможностями и проблемами, но не имея всеобъемлющей активной стратегии, кроме давно установившейся поддержки сектора крупного рогатого скота. Этому способствовала роль ортодоксальных экономистов, которые, как правило, не принимали участия на этапе раннего развития восточноазиатских государств.
Они стремились добиться максимальной эффективности в текущих делах, а не структурно перестроить экономику. Оглядываясь назад, Фестус Могае, третий президент Ботсваны, заключает: «Мы реагировали на ситуации по мере их возникновения, но не представляли себе наше будущее».
Экономисты MFDP концентрированно направляли инвестиции в образование, здравоохранение и базовую инфраструктуру. Например, набор в среднюю школу увеличился с 1 531 ученика в 1966 году до почти 10 000 десятилетием позже.
Количество больниц увеличилось с 7 в начале 1970-х до 30 в 1990-х, а средняя продолжительность жизни выросла с 48 лет в 1966 году до 65 в 1990 году. Протяженность дорог с твердым покрытием увеличилась с 12 километров в 1966 году до более чем 8000 километров к концу века.
Этих инвестиций, однако, было недостаточно, чтобы предотвратить бедность значительной части сельского населения. Продолжалось бурение частных скважин, что фактически привело к приватизации общинных земель владельцами крупных стад, которые могли позволить себе колодцы.
В Центральном округе Ботсваны — бывшем заповеднике Бамангвато и месте самой высокой концентрации выпаса скота — менее пятисот человек де-факто получили права на частное пастбище в размере четверти территории.
Инклюзивная сельскохозяйственная политика обеспечила бы приоритет мелкому скотоводству и привлекла бы к возделыванию земли местные общины. Однако такая стратегия никогда не рассматривалась.
В 1990-х годах примерно пять процентов населения владели половиной национального стада. Это было крупномасштабное, но низкоэффективное скотоводческое хозяйство, сопровождавшееся неуклонным увеличением доли сельских семей, сообщавших, что у них нет скота, — с 28 процентов в 1980 году до 46 процентов в 1999 году.
Такие семьи являлись ядром сельской бедноты — большой группой, составляющей около четверти работающего населения Ботсваны. С 1970-х годов, когда доходы от добычи алмазов увеличились, политика правительства по борьбе с сельской бедностью заключалась в увеличении субсидий пахотному сельскому хозяйству.
Однако богарное пахотное земледелие почти во всех частях Ботсваны настолько рискованно, что работает только как дополнение к менее зависимому от дождя скотоводству. Субсидии, по сути, представляют собой замаскированные социальные выплаты.
Помимо мелкого фермерства, другим сектором, в котором правительство Ботсваны могло помочь создать возможности трудоустройства для населения с ограниченным образованием, было производство.
На рудниках, которые приносили очень высокую прибыль, работало всего 10 000 человек, а прирост трудоспособного населения в 1970-х годах составлял 20 000 в год. Однако производственная политика была непоследовательной.
Это отражало доминирование в правительстве ортодоксальных экономистов, которые знали, что экономика, основанная на минеральном сырье, нуждается в диверсификации, но скептически относились к использованию субсидий для стимулирования расширения производства.
Недостаток убежденности привел, с одной стороны, к участию в государственных проектах по импортозамещению, а с другой — к нежеланию активно субсидировать экспортеров из частного сектора.
Корпорация развития Ботсваны (BDC) была создана в 1970 году как институт инвестирования в промышленные проекты. Но он ограничил свою деятельность лишь ключевым импортозамещением с низкой добавленной стоимостью, включая пивоваренный, мыловаренный и мукомольный заводы.
Не было инвестиций в более сложные промышленные предприятия, например по производству цемента или крупномасштабной металлообработки. Со временем BDC вкладывала все больше и больше средств в проекты в сфере недвижимости.
Правительство не желало субсидировать кредиты и цены на электроэнергию для экспортно-ориентированных производителей — виды интервенций, которые способствовали расширению экспортного производства в Восточной Азии.
Вместо субсидирования масштабного производства, при котором конкурентоспособность фирм проверяется их экспортной способностью, — суть восточноазиатской модели — с 1982 года Ботсвана внедрила программу предоставления субсидий предприятиям с учетом их способности создавать новые рабочие места.
Политика финансовой помощи (FAP) обеспечивала до 90 процентов капитальных затрат на открытие бизнеса и 80 процентов заработной платы, сократив инвестиции в течение следующих пяти лет до 20 процентов.
Программа превратилась в экономический пузырь и характеризовалась растущим злоупотреблением на протяжении 20 лет. Доля производства в экономике осталась на уровне 4–5 процентов, поскольку проекты FAP закрылись, как только закончились гранты.
Единственной областью, в которой правительство в конце концов добилось небольшого успеха в производстве, была огранка и полировка алмазов, которые оно смогло организовать в рамках периодических пересмотров соглашений с De Beers.
По договору, подписанному в 2011 году, De Beers была вынуждена перенести свой центр глобальной оптовой торговли алмазами, — согласно которому алмазы поставляются утвержденным сайтхолдерам или оптовым покупателям, — из Лондона в Габороне.
По состоянию на 2018 год восемь сайтхолдеров выполняли операции по огранке и полировке алмазов, а общее число занятых в алмазодобывающей отрасли составляло около 3000 человек.
Однако в целом следствием ортодоксальных экономических рецептов в Ботсване стал повышенный уровень бедности и неравенства, несмотря на быстрый и устойчивый экономический рост.
Секторальная экономическая направленность развивающихся государств Восточной Азии, таких как Япония, Китай или Вьетнам, на мелкомасштабное сельское хозяйство и производство, которые обеспечивали массовое развитие во всех секторах, отсутствовала.
Вместо этого в Ботсване, население которой сегодня составляет 2,3 миллиона человек, существует только 340 000 официальных рабочих мест. Из них на частный сектор приходится 190 000, а на производство менее 40 000.
Остальные 150 000 рабочих мест в государственном секторе находятся в центральных и местных органах власти. На правительство работает в четыре раза больше людей, чем на производство.
Неспособность создать больше рабочих мест в частном секторе ставит большое количество жителей Ботсваны в зависимость от социального обеспечения в той или иной форме — 60 000 человек работают по программе социального обеспечения, 70 000 нуждающихся и опекунов сирот, которые существуют на пособие, и 150 000 фермеров, которые выживают благодаря программам субсидирования.
Эллен Хиллбом, профессор экономики из Швеции, специализирующаяся на теме развитии Ботсваны, подчеркивает контраст между Ботсваной и развитыми государствами Восточной Азии, описывая первую как «государство-привратник» (форма правления, при которой лидеры слабых государств решают внутренние проблемы за счет контроля над экспортом/импортом — прим. ред.).
Она утверждает, что «привратник» в лице ДПБ создал стабильную коалицию, основанную на скотоводческой элите, которая организованно распоряжалась минеральными богатствами. Однако Хиллбом говорит: «Идее стабильности не хватало оригинального мышления о том, как изменить общество».
При копировании материалов размещайте активную ссылку на www.huxley.media
Выделите текст и нажмите Ctrl + Enter
